ترانزیت؛ مزیت معلق

سی نیوز-* در سال‌های اخیر «سند ملی ترانزیت» به یکی از پرتکرارترین کلیدواژه‌های ادبیات حمل‌ونقل کشور تبدیل شده است. تقریباً در تمامی همایش‌ها، نشست‌ها و بیانیه‌های رسمی، از این سند به‌عنوان نقشه راه تبدیل ایران به هاب ترانزیتی منطقه یاد می‌شود؛ سندی که قرار است مزیت ژئوپلیتیکی کشور را به مزیت اقتصادی پایدار تبدیل کند. با این حال آنچه در عمل مشاهده می‌شود، شکاف عمیقی میان «اجماع کلامی بر اجرا» و «فقدان مسئولیت‌پذیری نهادی در قبال نتایج» است؛ شکافی که اگر ترمیم نشود، سند ملی ترانزیت نیز سرنوشتی مشابه بسیاری از اسناد بالادستی پیشین خواهد داشت.

مسئله اصلی سند ملی ترانزیت نبود قانون یا هدف‌گذاری نیست. این سند ذیل آیین‌نامه اجرایی بند (پ) ماده ۵۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت تدوین شده و اهداف کمّی مشخصی از جمله دستیابی به ترانزیت سالانه ۴۰ میلیون تن کالا را دنبال می‌کند. اما تجربه حکمرانی حمل‌ونقل در کشور ما  نشان داده است که چالش اصلی نه در نوشتن سند، بلکه در «حکمرانی اجرای سند» نهفته است.

در شرایطی که چندین وزارتخانه، سازمان، نهاد مرزی، گمرکی و امنیتی به‌صورت هم‌زمان در زنجیره ترانزیت نقش دارند، فقدان یک متولی واحد و پاسخ‌گو عملاً اجرای سند را به مجموعه‌ای از اقدامات جزیره‌ای و بعضاً متعارض تبدیل می‌کند.

 در هیچ‌یک از سطوح اجرایی این سند مشخص نیست که اگر اهداف تعیین‌شده محقق نشود، کدام نهاد باید پاسخ‌گو باشد. آیا وزارت راه و شهرسازی مسئول اصلی است؟ آیا گمرک، وزارت کشور، نهادهای مرزی یا حتی شورای عالی ترابری باید پاسخ‌گو باشند؟ این ابهام نهادی عملاً مسئولیت را میان دستگاه‌ها پخش می‌کند و نتیجه آن شکل‌گیری نوعی «مسئولیت‌گریزی ساختاری» است؛ وضعیتی که در آن همه از ضرورت اجرا سخن می‌گویند، اما هیچ‌کس خود را مسئول نتیجه نهایی نمی‌داند.

در اسناد بالادستی موفق معمولاً شاخص‌هایی نظیر کاهش زمان عبور کالا، کاهش هزینه حمل، افزایش سهم بازار ترانزیت منطقه‌ای، بهبود رتبه لجستیکی کشور و افزایش رضایت ذی‌نفعان تعریف می‌شود. اما در عمل مشخص نیست پیشرفت یا عقب‌ماندگی اجرای سند ملی ترانزیت چگونه اندازه‌گیری می‌شود. زمانی که شاخص وجود نداشته باشد ارزیابی نیز ممکن نیست و در غیاب ارزیابی، پاسخ‌گویی به مفهومی انتزاعی تبدیل می‌شود.

نکته مهم دیگر، جایگاه بخش خصوصی در اجرای سند ملی ترانزیت است. اگرچه در ادبیات رسمی بر «مشارکت بخش خصوصی» تأکید می‌شود، اما این مشارکت غالباً در سطح اجرا و تأمین خدمات باقی مانده و به مرحله تصمیم‌سازی و نظارت راه پیدا نکرده است. شرکت‌های حمل‌ونقل، کشتیرانی، لجستیکی و بندری، نخستین بازیگرانی هستند که آثار ناکارآمدی مقررات، ناهماهنگی نهادی و بوروکراسی فرساینده را لمس می‌کنند، اما نقش آن‌ها در اصلاح سیاست‌ها و فرآیندها همچنان محدود است. تجربه کشورهای موفق در حوزه ترانزیت نشان می‌دهد بدون مشارکت واقعی و الزام‌آور بخش خصوصی در سیاست‌گذاری، هیچ سندی به مرحله اثربخشی نمی‌رسد.

مشکل بنیادین‌تر آن است که ترانزیت در کشورما هنوز به‌عنوان یک «موضوع ملی فرابخشی» درک نشده است. در بسیاری از کشورها ترانزیت نه صرفاً یک فعالیت حمل‌ونقلی، بلکه ابزاری برای افزایش قدرت اقتصادی، سیاسی و منطقه‌ای تلقی می‌شود. در مقابل در ساختار فعلی کشور هر دستگاه ترانزیت را ذیل مأموریت محدود خود تعریف می‌کند؛ گمرک به مقررات، مرزبانی به کنترل، وزارتخانه‌ها به حوزه اختیارات بخشی و نهادهای محلی به منافع منطقه‌ای می‌اندیشند. نتیجه این نگاه بخشی، از دست رفتن انسجام و کاهش رقابت‌پذیری مسیرهای ترانزیتی ایران است.

نمونه بارز این ناکارآمدی را می‌توان در عملکرد کریدورهای بین‌المللی مشاهده کرد. با وجود تأکید مکرر اسناد بالادستی بر اهمیت کریدورهای عبوری از ایران، زمان و هزینه حمل کالا در بسیاری از این مسیرها همچنان غیررقابتی است. این مسئله نشان می‌دهد که سند ملی ترانزیت، بدون اصلاح ساختارهای اجرایی و هماهنگی نهادی، قادر به تغییر واقعیت‌های میدانی نخواهد بود.

از منظر حکمرانی، سند ملی ترانزیت بیش از آنکه به توصیه‌های کلی نیاز داشته باشد، محتاج طراحی یک ساختار اجرایی مقتدر است؛ ساختاری که بتواند میان دستگاه‌ها هماهنگی ایجاد کند، تعارض منافع را مدیریت نماید و در برابر نتایج پاسخ‌گو باشد. بدون چنین ساختاری، حتی بهترین اسناد نیز به مجموعه‌ای از آرمان‌های روی کاغذ تبدیل می‌شوند.