مناظره داغ موافقان و مخالفان طرح قانون جدید بانک مرکزی

 

نداشتن اسناد پشتیبان، تدوین طرح در فرایندی فردمحور و عدم به‌کارگیری تخصص‌های مختلف از نقدهای عادل پیغامی به فرایند تدوین طرح قانون بانک مرکزی بود و در مقابل وجود مجموعه مطالعات طرح در مرکز پژوهش‌های مجلس، عدم ظرفیت بدنه دانشگاه برای مطالعه به روش اسناد پشتیبان و بالاتر بودن استانداردهای این طرح از استاندارد‌های قانون نویسی پاسخ‌های دولت آبادی به نقدها بود.

به گزارش سی نیوز به نقل از خبرگزاری فارس، طرح قانون بانک مرکزی در قالب 79 ماده پس از سال‌ها کش و قول در جلسه علنی 26 اردیبهشت ماه 1400 به تصویب نمایندگان مجلس رسید اما برای بررسی بیشتر به جزئیات و اخذ نظرات کارشناسی اصلاحی به کمیسیون اقتصادی بازگشت. با این کار در واقع بررسی طرح قانون بانک مرکزی در صحن علنی دو شوری شد.

طرح قانون بانک مرکزی با هدف استقلال بانک مرکزی، ایجاد ابزارهای پولی و تقویت قدرت نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری، هدایت اعتبار و کنترل خلق پول نظام بانکی طراحی شد. یکی از اهداف اصلی این طرح مهار تورم در اقتصاد ایران است.

در همین باره میزگردی مجازی با سید مهدی حسینی دولتی آبادی اقتصاددان پولی و از کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و عادل پیغامی اقتصاددان پولی و استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه امام صادق علیه السلام برگزار کردیم.

تاکنون چند نشست برای بررسی این طرح بین این دو اقتصاددان برگزار شده که بخش اول آن را در ادامه می‌خوانید.

 

فارس: در ابتدای بحث با توجه به توافق قبلی، از آقای حسینی دولت آبادی که از طراحان طرح قانون بانک مرکزی هستند درخواست می‌کنم بخش‌هایی از طرح را که نظر موافق نسبت به آن ندارند را اعلام کنند تا به بحث اصلی برسیم.

حسینی دولت آبادی: اینکه بنده جزء طراحان طرح هستم خیلی دقیق نیست. بلکه در سه سال اخیر در جریان رفت و برگشت‌ها و مباحث مختلف حضور داشتم و نظراتی هم داشتم که در جلسات کمیسیون اقتصادی مطرح کردم که برخی را قبول کردند و برخی هم قبول نکردند. اما در مجموع این طرح را چند قدم رو به جلو برای اقتصاد ایران می دانم. اینکه با کدام بخش‌ها مخالف هستم، آن بخشی که اهداف بانک مرکزی را مشخص کرده است، درباره نرخ ارز حقیقی، این را ما مخالف بودیم و چندین و چند بار به آقای حسین‌زاده بحرینی گفته‌ایم و پاسخ‌هایی هم داشتند.

ماده 27 این نسخه نهایی کمیسیون اقتصادی نحوه تعامل بانک مرکزی با بانک‌ها، یک چارچوب دیگری مدنظرمان بود و شاید بیش از مورد قبلی با آقای بحرینی بحث کردیم. موارد دیگری هم هست که جزئی است. حالا به نظر شما آیا این موارد کفایت می‌کند؟ اگر در برخی موارد در طول بحث نکته دیگری هم بود که بنده هم مخالف بودم بیان می‌کنم.

فارس: خب با این مقدمه به شروع بحث بپردازیم. از آقای پیغامی شروع می‌کنیم. محورهای اصلی انتقاد شما به طرح چیست؟

پیغامی: من دو سه نکته مقدماتی عرض می کنم. نکته اول من این است که در اصل ضرورت ورود نظام و سیستم تقنینی کشور برای ارتقاء دستگاه اداری، قانونی، جایگاه و اساسا چیزی که می‌خواهیم نام آن را قانون بانکداری کشور بنامیم و در مورد خاص بانکداری مرکزی، شکی در آن نیست. اولین جمله من این است که شکی در لزوم و ضرورت تقویت و ارتقاء قانون بانکداری مرکزی کشور ندارم و بسیار هم با اولویت است و همه نکاتی که پس از این خواهم گفت، درواقع تاکیدی بر اهمیت موضوع است.

یکی از اشکالاتی که به ذهن می‌رسد و خیلی روی جزئیات آن تاکید دارم بابت این است که این قانون غیر از قوانین دیگر است. چه نیازهایش، چه ضرورت‌هایش و چه کارکردهایش. این از نکته اول. نکته دوم اینکه قطعا هر پیش‌نویسی نوشته شود عده‌ای موافق و عده‌ای مخالف هستند و من هم اصلا نگاه غیرواقع‌گرایانه و کمال‌گرا ندارم که هیچ اشکالی نداشته باشد یا هیچ مخالفی نداشته باشد. نه ما معصوم هستم و نه می‌شود تکثر آرا را از بین برد. آنچه که بر آن تاکید داریم و حتما باید حاصل شود برایندگیری از نظرات نخبگان کشور است. این اگر اتفاق بیافتد، ولو اینکه پیغامی با آن مخالف باشد، مهم نیست. شما اگر بنده را با پذیرش نقدهای من و اصلاح طرح بنده را با طرح موافق کنید، عده دیگر مخالف می‌شوند. ولی برایندگیری باید اتفاق بیافتد. این هم نکته دوم بنده

*پیغامی: فرایند تدوین قانون نباید فردمحور باشد

در واقع بر این تاکید می‌کنم که وقتی نقد می‌کنم لازم نیست شما کاری کنید که من موافق شوم. این تجربه را نسبت به برخی اسناد بالادستی کشور هم داشتم؛ من اگر جلسه‌ای بگذارم با آقای بحرینی و ایشان هر چه من بگویم، بگوید قبول است، من در آن جلسه باز هم با اعتراض بیرون می‌آیم. به دلیل اینکه شما من را راضی کردید اما با هر نکته‌ای که از من پذیرفتید 10 نفر دیگر را ناراضی کردید.

اساسا طرح نباید اینقدر فرد محور باشد و من هم اگر از طرح ایراد می‌گیرم دنبال استبداد رای شخصی نیستم. من سکوتم زمانی نیست که هر آنچه گفتم در طرح اعمال شده باشد. سکوتم وقتی است که برایندگیری نخبگان را ببینم و ببینم اکثریتی از نخبگان در طرح مشارکت داشته‌اند و اجماع نظر آنها در متن طرح گنجانده شده است.

اتفاقا یکی از مشکلات طرح که در گفته آقای دکتر حسینی هم دیده می‌شود این است که طرح خیلی شخص‌محور نوشته شده است. چرا کارشناسی با تحصیلات اقتصاد پولی مثل آقای دکتر حسینی دولت آبادی پیشنهادی بدهد و آقای دکتر حسین زاده بحرینی بتواند بگوید آری یا خیر؟ این روش غلط است. بخشی از عرایضم در دفاع از سیستم کارشناسی کشور است. چه کسانی که مشارکتی در تدوین طرح قانون بانک مرکزی نداشتند و چه کسانی که مشارکت داشتند اما نظرشان اعمال نشده است.

اینجاست که می‌گویم نباید سکوت کرد و نباید از طرف دفاع کرد و نباید به‌خاطر ضرورت تدوین چنین قانونی نسبت این مسائل بی‌توجه بود. انتظارم این است که امثال آقای دکتر حسینی دولت آبادی خودشان را به عنوان مدافع طرح نشان ندهند. چرا باید مدافع جریانی باشند که جریان آن مهم‌تر از پاراگراف‌ها و سطور است.

من هم مثل آقای حسینی برخی سطور را رد می‌کنم و برخی را تایید می‌کنم و به این مفهوم من و آقای دکتر حسینی مشابه هم هستیم و البته ایشان از فرایند کار مطلع‌تر هستند. بنابراین این اتفاق نیفتاده است. این خیلی عقب ماندگی است که یک نفر منفرد بگوید من تعیین می‌کنم چه پیشنهادی آری و چه پیشنهادی خیر. درست است که بعدا این پیشنهاد در کمیسیون اقتصادی و صحن علنی مجلس به رای گذاشته می‌شود اما نباید مفاد طرح با یک نگاه نوشته شود.

* پیغامی: نداشتن پیوست رسانه‌ای باعث شده همه با طرح مخالفت کنند

نکته بعدی بحث رسانه‌ای این طرح است. به نظر من این جزء کم‌کاری‌های سیستم تصمیم‌سازی ما است. باید نسبت به نوع اعلام رسانه‌ای این طرح در فرایند قبل و بعد از تصویب طراحی‌هایی صورت بگیرد اما این اتفاق نیفتاده است و بدتر از آن الان مخالفان این طرح که همه در یک جبهه و به صورت هم‌افزا قرار گرفته‌اند، جریانات بسیار متفاوت، متکثر و متنافری هستند. از یک طرف عده‌ای از رانت‌خوارها، عده‌ای از مسببان وضع فعلی، عده‌ای که باید در سال‌های قبل خودشان به این تحول و تغییر کمک می‌کردند و کسانی که متهم هستند و قرار است این طرح آنها را سرکوب کند، الان جزء مخالفان هستند و از طرف دیگر عده‌ای از دلسوزان اقتصاد اسلامی و بانکداری اسلامی هم منتقد طرح هستند و نامه می‌نویسند.

این خیلی مساله خاصی است که باید جدی بگیریم. من به آقای ماکنالی (خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس) هم عرض کردم نسبت به این گفت‌وگوی دوطرفه هم دغدغه‌هایی داشتم و گفتم این گفت‌وگو چگونه می‌خواهد منتشر شود؟ ضمن احترام به دوستمان، اما برخی افراد در حوزه رسانه به دنبال پرکردن صفحاتشان هستند و دنبال این هستند که کارشان را انجام دهند اما حالا اینکه این مطلب مفید خواهد بود یا خیر برایشان مهم نیست.

بنابراین ضمن اینکه من منتقد بخش زیادی از پیش‌نویس طرح قانون بانک مرکزی هستم، نسبت به بیان نقدها ملاحظه داشتم و به آقای ماکنالی هم گفتم علاقه به حضور عمومی در این زمینه ندارم اما علاقه‌مند به گفت‌وگو هستم. ولی اینکه چقدر از آن را رسانه‌ای کنیم من پیشنهاد می‌کنم آن مقداری که قرار است رسانه‌ای شود، به تایید ما برسد. چون قرار نیست ما در فضای رسانه‌ای عمومی به شکل هم‌افزا در جریان مخالفت با طرحی قرار بگیریم.

متاسفانه رسانه‌های اختصاصی هم نداریم که فقط مخاطب آن متفکران و متخصصان اقتصادی باشند. اگر قرار باشد با این نقدها کل اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی 10 سال دیگر به تاخیر بیافتد، این خسارت محض و اشتباه محض است. این هم یک نکته دیگر.

*بیشترین مطالعه کارشناسی صرف طرح قانون بانک مرکزی شد

حسینی دولت آبادی: من هم نکات شما را قبول دارم. این بحث شما در حوزه فرایند قانون‌گذاری را قبول دارم. من در دو سالی که در جریان فرایند قانون‌گذاری در مرکز پژوهش‌‌های مجلس بودم و حتی در جلسات هیات دولت و کمیسیون اقتصادی هم حضور داشتم به این مسائل برخوردم. نکته‌ام این است که کلا فرایند قانون‌گذاری خیلی مشکل دارد. در جریان بررسی طرح‌ها و لوایح مختلف بوده‌ام و می‌بینم که فرایند تدوین طرح‌ها و لوایح نقاط ضعفی جدی‌ دارد.

در حال حاضر طبق قانون اساسی 15 نماینده چند خط بنویسند به طرح تبدیل و اعلام وصول می‌شود و در فرایند رسیدگی در صحن علنی مجلس قرار می‌گیرد. به همین سهولت می‌توانید در مجلس طرح پیشنهاد بدهید. در بحث بانکداری که شما گفتید چرا به عنوان مدافع طرح صحبت می‌کنید، اتفاقا بیشترین بحث کارشناسی برای این طرح انجام شد و در مقایسه با طرح‌های دیگر کار کارشناسی بسیار بیشتری برای آن انجام شده است.

ضمن اینکه آقای حسین‌زاده بحرینی شخصیتی است که حاضر است سه ساعت با یک نفر بحث کند و هیچ تاکیدی روی بحث‌های خود ندارد. مثلا اگر شما بگویید فلان ماده را اشتباه نوشته‌اید، می‌نشیند و ساعت‌ها با شما گفت‌وگو می‌کند. مثلا یکی از موادی که بنده با آن مخالف بودم و برای ایشان توضیح دادم. ایشان از کارشناسان دیگری هم نظر گرفت و در نهایت یکی از پیشنهادات را انتخاب کرد. اینکه در یک جایی من نمی‌توانم آقای بحرینی را مجاب کنم، مشکل من است. حتی در جاهایی در بحث اهداف بانک مرکزی که من گفتم گزینه چهارم اضافه شده است، در نهایت ایشان قانع شد که این گزینه چهارم باید حذف شود.

* پیغامی: آقای بحرینی چه نقد شما را بپذیرد و چه نپذیرد هر دو غلط است

پیغامی: آقای دکتر، چه قانع شدن ایشان و چه قانع نشدن ایشان، هر دو فرایند غلطی است.

حسینی دولت آبادی: من هم قبول دارم.

پیغامی: شما چه چیزی را قبول دارید. شما این فرایند را قبول دارید؟

حسینی دولت آبادی: نه. اینکه فرایند تدوین قانون اشکال دارد را قبول دارم.

پیغامی: فرایندی که برای پیش‌نویس قانون بانک مرکزی طی شده است را قبول دارید؟

حسینی دولت آبادی: اشکالات فرایند تهیه این پیش‌نویس هم مانند اشکالات پیش‌نویس سایر قوانین است.

پیغامی: این که نشد. مملکت را که نباید مثل بقیه اداره کرد. شما به عنوان تیپ جوان انقلابی نیاید این را بگویید. این حرف پیرمردهای بروکرات است که می‌گویند همه مملکت همین است و این روند را ادامه دهیم.

حسینی دولت آبادی: نه، اما این طرح چندین و چند قدم نسبت به سایر طرح‌ها و لوایح جلوتر است.

پیغامی: اینکه فرایند تدوین این طرح یک درجه از بقیه طرح‌ها بهتر بوده، اسمش دفاع از فرایند نیست.

حسینی دولت آبادی: نه، فرایند را می‌گویم.

پیغامی: شما می‌گویید فرایند تدوین این پیش‌نویس نسبت به فرایند سایر پیش‌نویس‌های قانونی یک درجه بهتر بوده است.

حسینی دولت آبادی: چندین درجه بهتر بوده است.

پیغامی: نکته شما این است که این فرایند بهتر بود اما من می‌گویم نباید معیار ما سایر فرایندهای طرح‌های قبلی باشد. شما باید معیارتان بهترین فرایند متصور و ممکن در دنیا باشد. بهترین فرایند متصور و ممکن؛ و بعد بگویید ما نسبت به این معیار توانسته‌ایم 70 درصد را اجرایی کنیم و آنجایی من این صحبت را از شما قبول می‌کنم که بگویید این 30 درصد ممکن نبوده است.

پس اینکه شما مثل پیرمردهای دیوان‌سالارانه کشور بگویید این بهتر از فرایندهای قبلی‌ها بوده و بنابراین این را بپذیریم این اصلا حجت شرعی نیست و منطق درستی هم نیست.

حسینی دولت آبادی: مشکل قانون اساسی هم در این میان وجود دارد.

پیغامی: نه، مشکل قانونی اساسی مطرح نیست. شما چه بروید به جلسه‌ای که آقای بحرینی حرف شما را قبول نکند و چه به جلسه‌ای برود که آقای بحرینی حرف شما را قبول کند، هر دوی آن اشتباه است. اولا من از شما سوال می کنم تخصص آقای بحرینی چیست؟

حسینی دولت آبادی: تخصص دکتری ایشان اقتصاد توسعه و بین‌الملل است.

* مدیران غیرمتخصص نظرات کارشناسان را غربال می‌کنند

پیغامی: ما در کشور افرادی داریم که تخصص نسبی دارند و یا هیچ تخصصی ندارند اما افرادی هستند که گشاده‌ آغوش هستند و ده‌ها ساعت برای آنها صحبت می‌کنید و آنها هم گوش می‌کنند. چون از صحبت‌های شما استفاده می‌کنند و یاد می‌گیرند و با دانش خودشان حرف‌های کارشناسان را سرند (غربال) می‌کنند. این آن بلیه بزرگ تصمیم‌سازی و مدیریت کلان کشور در مورد همه طرح‌ها است و تصمیم‌گیر حرف‌های کارشناسان را سرند می‌کند. این نکته اول.

دوم اینکه بالاخره پیش‌نویس را گروهی باید بنویسند اما کسانی که می‌خواهند به این پیش‌نویس رای بدهند باید بدانند این تبصره و ماده‌ای که نوشته شده است، کارشناسان دیگر چه ماده رقیبی مطرح کرده بودند و با چه استدلالی این ماده یا تبصره انتخاب شده و در متن نهایی گنجانده شده است.

نماینده مجلس ما باید این را بداند که در فرایند تدوین پیش‌نویس چه اتفاقاتی رخ داده است. اگر کمیسیون محوری است که کلا طرح را به یک کمیسیون 20 نفره بسپارند تا کل طرح را بررسی و تایید کند. اما قرار است به صحن علنی برود باید اسناد پشتیبان این پیش‌نویس را بخواند و براساس آن به جزئیات طرح رای بدهد یا با آن مخالفت کند.

من اسنادی پشتیبانی را نام می‌برم که متاسفانه مرکز پژوهش‌ها مدیریت دانش ندارد و چون نسبت به فرایندهای تصمیم‌سازی عقلانیتی در آنجا حاکم نیست، اسناد پشتیبانی هم برای پیش‌نویس طرح تدوین نشده است. اگر اسناد پشتیبان وجود داشت، دیگر نیازی به بحث من و شما وجود نداشت و من آن اسناد را می‌خواندم و می‌دیدم درباره فلان ماده چه نظری داشته‌اید و نظر رقیب چه بوده در نهایت چه چیزی نوشته شده است. اما در این طرح نظر رقیب در این طرح وجود ندارد.

* تعریف 4 سند پشتیبان ضروری برای طرح قانون بانک مرکزی

اگر اسناد پشتیبان این طرح را دارید بفرمایید تا ما به آن مراجعه کنیم. الان اسناد پشتیبان این طرح در حوزه ادبیات بانک‌داری مرکزی به شکل تطبیقی، انتقادی، تجربه 200 ساله اخیر دنیا چیست؟ طراحان این طرح چه روایتی از ادبیات بانکداری مرکزی دارند چون این طرح در سطح به سطح‌ پیش‌فرض آن دکترینی است که در ذهن شما از چیستی بانکداری مرکزی است و تطبیق آن با انواع گونه‌ها که شما احتمالا یکی از آنها را انتخاب کرده‌اید و رویکرد انتقادی و درس آموزی که از تجربه‌ها داشته اید. این نیازمندی از سند پشتیبان اول که طرح قانون بانک مرکزی باید داشته باشد تا ما متوجه شویم که تعریف طراحان طرح از بانکداری مرکزی و روایت آنها از تاریخچه تحولات بانکداری مرکز چیست.

سند پشتیبانی دوم این است که چه تعریفی از بانکداری مرکزی و بانکداری مرکزی در چارچوب اسلامی داریم. یک دکترین ولو ناقص از بانکداری مرکزی اسلامی باید داشته باشد این طرح؟ چون طرح می‌خواهد برای گام دوم انقلاب اسلامی نوشته شود. این طرح باید به نوعی یکی از حلقه‌های الگوی ایرانی – اسلامی پیشرفت باشد.

یک کسی به من بگوید من تصورم از بانکداری مرکزی اسلامی این است و برآیند من از نخبگان حوزه و دانشگاه این است. می‌گویند اینگونه که 10 سال وقت می‌خواهد؟ می‌گویم 10 سال وقت داشتید و حداقل تک نگاشت می‌گرفتید. می‌گویید تک نگاشت گرفتیم، می‌گویم آن را منتشر کنید. یک تک نگاشت 50 صفحه‌ای یا 100 صفحه‌ای از بانکداری مرکزی اسلامی ارائه دهید تا بدانیم براساس چه نگاهی این طرح تدوین شده است.

سند پشتیبان سوم، بحث مربوط به اقتصاد ایران است. اقتصاد ایران یک اقتصاد دیوان‌سالارانه، رانتی و با ساختارهای خاص خودش است. چه نگاهی نسبت به وضعیت اقتصاد ایران داشته‌اید که این طرح را نوشته‌اید. این را هم نمی‌دانیم. چون در ذهن ما درباره هر یک از این عناوین یک چیزهایی در خودآگاه و ناخودآگاه ما فعال است بحث‌هایی شکل می‌گیرد. به دلیل اینکه تصور شما نسبت به اقتصاد ایران ممکن است با نگاه من متفاوت باشد، بحث شکل می‌گیرد.

ملاحظات شما نسبت به اقتصاد ایران چیست؟ این پیش‌نویس پس از تصویب و تبدیل شدن به قانون قرار است در چارچوب اقتصاد ایران اجرا شود و اقتصاد ایران هم مختصاتی دارد. بهترین قانون را بیاورید ایران و در چارچوب اقتصاد ایران قرار بگیرد، معلوم نیست نتایج آن چه باشد. آیا این ملاحظات شده است؟ حالا وارد متن که بشویم سطر به سطر به شما نشان می‌دهم که این ملاحظات نشده است. یعنی نویسنده ابتدائیات اقتصاد سیاسی ایران را نمی‌شناسد.

سند پشتیبان چهارم، آینده‌شناسی است. نویسنده یا نویسندگان طرح چه تصوری از آینده دارند؟ تحولات ارزی، انواع پول‌های جدید و … در آینده چگونه خواهد بود. به جز یک جا که نوشته شده بانک مرکزی مسئول انتشار رمز‌ارز ملی است. این تنها آینده‌شناسی است که دیگر آینده‌شناسی هم نیست. بنده انتظار دارم که بگویید نگارش این متن یا این ماده نشان‌دهنده یک بحث آینده‌شناسانه است.

* نیاز به 12 تخصص برای تدوین قانون بانک مرکزی

سند پشتیبان پنجم؛ نکته دیگر اینکه من الان نیاز دارم مرکز پژوهش‌های مجلس یک سند پشتیبان منتشر کند که از منظر تخصص‌های مختلفی که با آنها مشورت گرفته شده این طرح چگونه ارزیابی شده است. من 12 تا تخصص عرض می‌کنم.این را آن اوایل به خود آقای حسین‌زاده بحرینی هم گفتم. مثلا این طرح کاملا باید معلوم شود اقتصاددانان پولی درباره‌اش چه می‌گویند. کاملا باید معلوم شود حکمرانان و سیاست‌گذاران عمومی چه می‌گویند و چه حرفی برای آن دارند. متخصصان مالیه بین‌الملل کشور نسبت به این طرح چه نظری دارند؟ نه فقط اهالی تجربه، بلکه کسانی که نسبت به اقتصاد سیاسی پول بین‌الملل حرف دارند. کسانی که نسبت به مسائل حقوقی و جرم‌انگاری پول حرف دارند.

سند پشتیبان ششم؛ سند پشتیبانتان را منتشر کنید تا ببینیم قضات و حقوق‌دانان و مخصوصا از منظر حقوق اساسی و عمومی نسبت به این طرح چه می‌گویند و پیشنهادات آ‌نها چه بوده است.

سند پشتیبان هفتم؛ مختصصان فقهی چه می‌گویند. در کنار تشتّتی که در آرای‌شان هست و ممکن است من هم برخی نظراتشان را قبول نداشته باشم اما باید سند پشتیبان درباره نظرات آنها مشخص باشد. تاملات فقهی در حوزه فقه فردنگر و فقه حکومتی چه بوده و چندین مورد دیگر. این ملاحظات در اسناد پشتیبان خیلی مهم است. و در نهایت اینکه شما 10 صفحه، 20 صفحه بگویید بانکداری مرکزی منتخب و مختار ما مبتنی بر این مولفه‌هایی که عرض کردم چه بوده است. این هم سند پشتیبان ندارد و نمی‌دانم براساس چه نوع از بانکداری مرکزی این متن را نوشته‌اید. اگر وارد متن شویم مورد به مورد این را خواهم گفت.

سند پشتیبان هشتم؛ نکته آخر اینکه هر قانونی در چارچوب اسناد بالادستی کشور نوشته می‌شود و یک سند پشتیبان می‌خواهم که به من بگوید که آیا نسبت این قانون با سایر قوانین کشور و با اسناد بالادستی موجود کشور آیا تامین شده است. آیا به شکل مارکسیستی می‌شود گفت 34 سند بالادستی کشور را آنجاهایی که تلاقی با بانکداری مرکزی دارد را چگونه اینجا دیده‌ایم. این بحث اولیه است که تا وقتی نداشته باشیم وارد بحث که بشویم یک جاهایی دعواهایی می‌کنیم مبتنی بر پیش‌فرض‌هایی که بحث نشده است.

برای یک ماده‌ای ممکن است شما بگویید باید اینگونه باشد و من براساس پیش‌فرض‌های خودم بگویم خیر باید به گونه دیگری باشد. تا زمانی که به پیش‌فرض‌های خودمان این استدلال‌ها را ارجاع ندهیم، این گفت‌وگو علمی نخواهد بود. ببخشید من طولانی صحبت کردم.

* مجموعه مطالعات برای اصلاح نظام بانکی در مرکز پژوهش‌های مجلس وجود دارد

حسینی دولت آبادی: ببینید آقای دکتر، اینکه شما می‌گویید من با پیرمردها نشسته‌ام و اینها، اما در مرکز پژوهش‌های مجلس همه مباحثی که برای اصلاح نظام بانکی از سال 91 شروع شده بود هم در حوزه بانک مرکزی و هم بانک مرکزی مجموعه مطالعات آن وجود دارد و منتشر شده است. در حوزه بانکداری مرکزی قوانین مختلفی که در کشورهای مختلف بوده است و تغییرات این قوانین و فرایندهایی که اتفاق افتاده است را بررسی و مطالعه‌ کرده‌ایم. قوانین بانک مرکزی 15 کشور با ساختارهای مختلف کشور بررسی کردیم. از بانک مرکزی آمریکا و اتحادیه اروپا تا کشورهای آسیایی.

طرح بانک مرکزی را نه در آن چارچوبی که شما فرمودید اما چارچوب مرکز پژوهش‌ها در طرح هست. نکته دیگر اینکه، این خیلی خوب است که این اسناد پشتیبان و این روش مطالعاتی و تدوین طرح اینگونه باشد اما دانشگاه‌های ما و مراکز پژوهش‌های به غیر از مرکز پژوهش‌های مجلس، تا چه حدی می‌توانند این روش مطالعاتی را رقم بزنند. مثلا دانش بانکداری مرکزی باید از ابعاد مختلف شکل بگیرد تا مرکز پژوهش‌ها و قوه عاقله نظام از آن استفاده کند.

شما 10 نفر به من معرفی کنید که در حوزه بانکداری مرکز متخصص باشند. در حوزه بانکداری مرکزی یک نفر نداریم که تاریخچه تحولات بانکداری مرکزی را برای ما تشریح کند چه برسد به اینکه 10 تا فقیه داشته باشیم که برای ما از بانکداری مرکزی اسلامی بگویند. ضمن اینکه خیلی خوب است اگر این روش مطالعاتی و روش تدوین قوانین در ایران به‌وجود بیاید.

*حسینی دولت آبادی: طرح قانون بانک مرکزی از استانداردهای قانون نویسی در ایران بالاتر است

من نکته‌ام این است آقای دکتر بهتر است وارد بحث شویم. به نظرم نکته درستی گفتید درباره حجت شرعی داشتن. آن چیزی که حداقل حجت شرعی من است این است که با توجه به وضعیت کنونی که در حوزه پولی دارد و این نوسانات شدیدی که زندگی مردم، کسب و کار تولیدکنندگان که بنیه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را تضعیف کرده است و می‌دانیم اشکالات آن چیست و ریشه‌های این آسیب‌ها را از هر اقتصاددانی بپرسید تقریبا پاسخ‌های یکسانی می‌دهند.

یعنی ابتدائیات را در ساختار حکمرانی رعایت نکرده‌ایم. آن چیزی که برای طرح قانون بانک مرکزی اتفاق افتاده، درواقع تلاش شده در چارچوب اقتصادی کلان کشور اصلاحاتی در حوزه پولی کشور انجام بشود. ما در مرکز این را انجام داده‌ایم اما مستند نشده است؛ دائما با دوستان حقوق عمومی و اساسی بحث داشتیم. یک گروهی در مرکز داریم که درباره ساختار و تشکیلات بحث می‌کنند و ما طرح را به آنها داده‌ایم و نظر داده‌اند و بحث کرده‌ایم.

همچنین اینکه نظر مرکز پژوهش‌های مجلس درباره این طرح چیست؟ جمع‌بندی کلی مرکز انجام و منتشر شده است هم در بحث‌های حقوقی و هم از نظر پولی. حالا من می‌گویم آقای دکتر راستش را بخواهید در موضعی که من هستم، یک زمان است که به عنوان یک کسی که با مرکز پژوهش‌ها هست و با انواع و اقسام مسائل مواجه است و از آن طرف با ساختار قانون گذاری و مجلس مواجه شده است، این را یک فرصتی دانسته که اینها تا یک حد قابل قبولی اصلاح شود.

بیست سال است که می‌خواهند این تحولات انجام شود که نشده است. ما هر یک روز و یک سال و چند سالی که می‌گذرد این را در زندگی خودمان و مردم می‌بینیم. به نظرم این هم مهم است و باید نسب به این هم یک حجت شرعی داشته باشیم. در عین اینکه نکات شما هم درست است و البته به نظر من آن چیزی که شما برای تهیه یک قانون و پیش‌نویس یک طرح مطرح کردید از استانداردهای قانون‌گذاری در برخی کشورها هم بالاتر است.

* کار مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس روی این طرح 10 برابر طرح‌های دیگر است

حداقل می توانم بگویم این طرح نسبت به چندین و چند طرحی که در سال‌های اخیر اعلام وصول شده، این طرح بیشترین کار کارشناسی و مطالعاتی روی آن شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس جایی است که نسبت به همه طرح‌ها و لوایح نظر کارشناسی می‌دهد و مثلا یک قانون خیلی مهم دیگری که در دستور کار است، لایحه قانون تجارت است و واقعا مجموعه کاری که مرکز برای این طرح شده است 10 برابر نسبت به طرح‌های دیگر است.

اخیرا مالیات بر عایدی سرمایه یا مالیات بر مجموع درآمد که کلیات آن تصویب شده است. باور کنید که یک سند پشتیبان یک خطی برای آن وجود ندارد. درمجموع کاری که انجام شده روی طرح قانون بانک مرکزی این است و نسبت به طرح‌ها و لوایح خیلی مفصل‌تر بوده است.

* طرح قانون بانک مرکزی نه تنها چند قدم رو به جلو نیست بلکه چند قدم رو به عقب است

پیغامی: مرکز پژوهش‌ها یک قرارگاه و ستاد است برای تجمیع نظرات نخبگان کشور نه اینکه دو نفر، سه نفر بنشینند و برای طرح‌ها نظر بدهند. من جمع‌بندی فرمایشات شما رو اینگونه فهمیدم که حجت شرعی شما این است که به قدر میسور همه نظرات در سطح کشور را جمع‌بندی کردید. من عرض می‌کنم لطفا همه این نظرات منتشر شود و تا متوجه شویم کدام کارشناس نسبت به فلان ماده چه نظری داشته است. کدام کارشناس گفته فلان ماده خوب است و کدام کارشناس گفته بد است. الان علنی این را شفاف اعلام کنید. این نکته اول.

نکته دوم در مورد اینکه می‌فرمایید من فکر می کنید این طرح چند قدم به جلو است و همین برای من حجت شرعی است.من هم می‌گویم اگر یک قدم یا دو قدم جلو باشد حجت شرعی است برای من اما من معتقدم این طرح چند قدم به عقب است و قطعا وضع را خراب خواهد کرد.

جنابعالی می‌فرمایید این طرح رو به جلو است و قطعا وضع را بهتر خواهد کرد و این را در مصداق با هم بحث داریم و صحبت می‌کنیم.

حسینی دولت آبادی: بله، خوب است و اتفاقا از نظرات شما استفاده می‌کنم.

پیغامی: من هم از نظرات شما استفاده می‌کنم. در استفاده از نظرات شما جای شک و شبهه‌ای نیست.

حسینی دولت آبادی: نه، بنده خودم از نظرات شما برای اصلاح طرح قطعا استفاده می‌کنم.

* اگر معتقدید دانش کافی شکل نگرفته قوانین فعلی را به صورت موردی اصلاح کنید

پیغامی: آقای دکتر اگر ما فرض کنیم اطلاعات و دانش کشور در حوزه اسلامی به گفته شما هیچی نیست، آیا باید یک قانون را به صورت موضعی و موردی تغییر دهیم یا بیاییم کل ساختار را به هم بزنیم؟ این نوع ورود شما به اصلاح قوانین بانکی سه، چهار قانون قبل و بعد از انقلاب را کنار می‌زند و یک چیز جایگزین می‌آورد. اگر کشور به دنبال یک قدم رو به جلو و رفع یک سری اشکالات نقدی است که میسور است، باید در قالب اصلاح برخی قوانین بانکی وارد شود نه اینکه کل ساختار را عوض کند.

حسینی دولت آبادی: آقای دکتر حالا می‌خواهید درباره این موضوع صحبت کنیم؟

پیغامی: چون ریسک این تغییر خیلی بالاست و آسیب‌های آن خیلی بالاست.

حسینی دولت آبادی: این چیزی که اتفاق افتاده و یک قانون را برمی‌دارد و یک قانون دیگری می‌گذاریم، حداقل بعد از شکل‌گیری بانکداری خصوصی، در هر قانون برنامه‌ای که نوشته شده است، ساختار شورای پول و اعتبار را تغییر داده‌اند و حتی در مواردی به رهبر انقلاب و مجمع تشخیص مصلحت نظام رفته است. جنس این تغییراتی که در قالب طرح قانون بانک مرکزی صورت می‌گیرد، در عمل به همان میزانی است که شما می‌فرمایید. یعنی رفع یک‌سری اشکالات قوانین پولی و بانکی فعلی است.

* دولت آبادی: طرح قانون بانک مرکزی در عمل فقط قوانین موجود اصلاح کرده است

در سه، چهار حوزه که قوانین وجود دارد این تغییر انجام شده است و یک سری چیزهایی که اساسا وجود نداشته است مثل قوانینی ناظر بر تعارض منافع که به این شکل وجود نداشته، اضافه شده است. یا در حوزه شفافیت موادی وجود دارد. اینکه می‌بینید قوانین را عوض می‌کنیم اتفاقا در چند حوزه تغییراتی که انجام شده، مثل شورای پول و اعتبار، بیشتر فرایند تغییر کرده است. پس در عمل اصلاح قوانین بوده و نه تغییرات اساسی ساختاری.

پیغامی: حالا من در ادامه با مصداق خواهم گفت که در عمل اینگونه نبوده است که اگر اینگونه بود باید پیشنهادات دیگر و مسیری دیگری را می‌دیدیم.

* بررسی 2 ماده اول طرح قانون بانک مرکزی

من درباره فصل اول طرح قانون بانک مرکزی نکات مفصلی دارم که در قالب یک گروه دانشجویی مفصل صحبت کردم و می‌توانم بعدا متن آن را به شما بدهم و الان دیگر چون واقعا تعاریف خیلی مهم است و قانون گذار بعدا در تفسیر قانون به تعاریف ارجاع می‌دهد، من به زعم خودم نکات و ابهاماتی داشتم که گفته‌ام. الان اگر موافق باشید من از فصل دوم و اهداف شروع می‌کنم.

حسینی دولت آبادی: بفرمایید.

پیغامی: اهداف در 5 محور آمده است. یک اهداف غایی داریم، مثل اجرای قانون اساسی و کمک به اسلام و مسلمین، اینها اهداف غایی است و باید در تدوین قانون این اهداف پیش‌فرض گرفته شود. آن قوانین همه حاکم بر این است. ماده 2 دقیقا باید اهداف قانون بانکداری مرکزی را بنویسد. اهداف قانون بانکداری مرکزی نزدیک می‌شود به تصوری که از برنامه و کارکرد بانک مرکزی داریم. مثلا من الان مورد دو، سه و چهار را می‌توانم بپذیرم که اهداف قانون باشد اما مورد یک که نوشته شده است: کمک به تحقق اهداف و احکام اقتصادی مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌ویژه بند 5 اصل 43 و بندهای 1 و 9 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی.

وقتی می‌گوییم به‌ویژه فلان بند از سیاست‌های اقتصاد مقاومتی یک چالشی را ایجاد می‌کند چون ما حدود 34 سیاست کلی داریم که یک سیاست کلی آن اقتصاد مقاومتی و برجسته کردن یک سیاست از مجموع این سیاست‌ها به نظر می‌رسد در متن قانون مشکل ایجاد می‌کند.

پس بند الف ماده 2 بی‌ربط است و پیشنهاد من حذف است.از این که بگذریم، برای بندهای بعدی، برای من این سوال به‌جود می‌آید که ما این قانون را برای چه می‌نویسیم؟ قانون‌گذار می‌گوید برای استقلال و اقتدار و کارآمدی بانک مرکزی نوشتم پس ما باید تک تک محورهایی که با هم گفت‌وگو می‌کنیم را ارجاع دهیم به این اهداف 4 گانه. که آیا باعث استقلال شد؟ باعث کارآمدی شد؟

نکته بعد اینکه می‌گوید این قانون را برای سلامت و کارآمدی نظام بانکی می نویسم که تا اینجا درست است اما نکته بعدی بخشی را که باید هدف بنویسم که مربوط به عملکرد و اقدام و حضور بانک مرکزی در ارتقای سلامت و اثربخشی و پاسخگویی شبکه بانکی باشد. این مورد سه درست نوشته نشده است. هدف قانون بانک مرکزی ارتقاء سلامت شبکه بانکی نیست بلکه تعیین مرزها و ریل‌گذاری درست توسط بانک مرکزی در ارتقاء سلامت و پاسخگویی و اثربخشی نظام بانکی است.

حسینی دولت آبادی: این منجر به ارتقاء سلامت نظام بانکی هم می‌شود. مثلا نظارت بانک مرکزی تقویت شود خود به خود منجر به ارتقائ سلامت بانکی می‌شود.

پیغامی: هدف این قانون ارتقاء سلامت شبکه بانکی است شما فردا دفتر بعدی این قانون را (طرح قانون بانکداری) هم منتشر کنید می‌نویسید هدف قانون ارتقاء سلامت و پاسخگویی شبکه بانکی؟ شما ماده‌ای را انشاء کردید که معنا ندارد و همه جا مطرح می‌شود.

هدف چهارم را نوشته‌اید: «مدیریت ایجاد اعتبار و تنظیم جریان نقدینگی». می‌فرمایید فرق بین خلق اعتبار و ایجاد اعتبار چیست؟ چون کلمه ایجاد اعتبار در اقتصاد مصطلح نیست.

حسینی دولت آبادی: منظور نویسنده این بند از ایجاد اعتبار همان خلق اعتبار بوده است.

پیغامی: بله. در ادامه کلمه مدیریت در بند 4 به نظرم خیلی اندک است. اهداف بانک مرکزی حکمرانی مقوله خلق اعتبار و گردش اعتبار است. هدف از این قانون تنظیم نیست. تنظیم یعنی رگولاتوری (قاعده‌گذاری). قطعا بانک مرکزی باید قاعده‌گذاری کند ولی هدف این قانون تنظیم جریان نقدینگی نباید باشد بلکه هدفش حکمرانی است چه در مقوله خلق اعتبار و چه در روش انتشار اعتبار. پس هم کلمه مدیریت و هم کلمه تنظیم گویای آن مطلب نیست. مخصوصا این نگاهی که در حکمرانی وجود دارد و برای بانک مرکزی نقش حاکمیتی در نظر داریم، از این بند نگاه حکمرانی برداشت نمی‌شود.

فارس: آقای پیغامی پیشنهاد جایگزین شما برای هدف چهارم بانک مرکزی در ماده 2 چیست؟

پیغامی: حکمرانی خلق اعتبار و تخصیص و گردش اعتبارات و نقدینگی کشور. حکمرانی تخصیص باید انجام بدهد، حکمرانی نقدینگی باید بکند. این مورد 4 که تازه به اهداف بانک مرکزی مرتبط است.

هدف پنجم «هدایت تسهیلات و اعتبارات در جهت توسعه زیرساخت‌ها و صنایع اساسی کشور و تأمین مالی سالم و پایدار واحدهای اقتصادی و خانوارها.» که در مورد دو، سه و چهار هم آمده است. یعنی شما الان حسب مورد 5 باید تبصره و موادی نشان دهید که به توسعه زیرساخت‌ها توجه کرده باشد. بانک مرکزی درست است که در عمل این کارها را می‌کند اما ذکرش به عنوان اهداف قانون منطقی نیست.

پس هدف دو و سه و چهار را با تغییراتی قبول کردیم اما هدف یک و پنج را باید از متن ماده 2 که به اهداف قانون می‌پردازد، حذف کرد. شما تصورتان از کارکرد بانک مرکزی چیست که اهدافش این چند مورد شد؟ بند 2 ارتقاء استقلال بانک مرکزی بود.

حسینی دولت آبادی: اینها هدف قانون است آقای دکتر. کارکرد بانک مرکزی را در ماده 3 باید ببینیم.

پیغامی: من از شما سوال می‌کنم تلقی ما از بانک مرکزی یک بخشی مدیریت تراز پرداخت‌ها و مدیریت مالی و پولی کشور است که در ماده 3 هم نیامده است.

حسینی دولت آبادی: در وظایف بانک مرکزی هست.

پیغامی: به آن هم می‌رسیم. اما شما فکر نمی‌کنید در اهداف قانون بانک مرکزی باید از حوزه خارجی یک بندی وجود داشته باشد؟‌ مثلا عادلانه کردن روابط پولی و مالی در دنیا یا جلوگیری از احتراز از فشارهای جهانی و بین‌المللی.

حسینی دولت آبادی: در اهداف نیست اما در وظایف بانک مرکزی دیده شده است. مثلا بحث پیمان‌های دوجانبه یا چندجانبه در وظایف بانک مرکزی دیده شده است.

پیغامی: بالاخره شما باید اهداف را جامع بنویسید و بعد بتوانید متناسب با هدف، قانون را جامع بنویسید. اگر هدف این قانون تنظیم آن موارد نیست در ادامه هم ذکر آن خارج از هدف قانون است.

حسنی دولت آبادی: اینها به هم مرتبط است. مثلا در اوایل دهه 70 یک مشکلی در حوزه تراز پرداخت‌ها مواجه شد و اثر آن را در تورم دیدیم. پس به یک معنا رابطه طولی با هم دارند به نظر من.

پیغامی: اگر این نکته‌ای که شما می‌گویید را مبنا قرار دهیم پس دیگر لازم به نوشتن اهداف نیست.ببینید بند 4 در بند 3 و 2 مستتر است و بند 3 هم در بند 2 مستتر است. اینجا به یک جمع‌بندی می‌رسم آقای دکتر، که شما معتقدید لازم نیست چیزی به نام اهداف قانون بنویسیم.

حسینی دولت آبادی: این مقدمه است اساسا. یعنی ما چند بار بررسی کردیم این را از این جهت آوردیم.

پیغامی: جمع‌بندی من این است که نویسندگان قانون در ایران کارکرد اهداف برای قانون‌نویسی را نمی‌دانند به همین دلیل وقتی که با آنها بحث می‌کنید کم کم محورها را حذف می‌کنند و اگر به جای ماده 2 فقط بند 2 را می‌نوشتیم، برای اهداف این قانون کافی می‌دانند.

حسینی دولت آبادی: ببینید، ماده 2 نیازی نیست.

پیغامی: و اساسا می‌گویند نیازی نیست و مقدمه است و توضیح مقدمه هم در یک پیوستی می‌آید.

حسینی دولت آبادی: بله. نکته هم این است که این یک مقدار اشکال شکلی قانون‌گذاری ما است. اینها یک بحث شکلی است و قانون‌گذاری نیست. در هیچ متن قانون‌گذاری نمی‌آید و در ابلاغ هم نمی‌آید. حتما باید به صورت یک ماده‌ای بیاید که همیشه مدنظر قرار بگیرد.

پیغامی: حالا اختلاف نظر من با شما می‌دانید چیست؟ این است که شما ماده 2 را یک بحث مقدماتی می‌بینید و صرفا برای اینکه حذف نشود در قالب یک ماده آورده‌اید. هدف شما شکلی بوده اما من معتقدم متن قوانین در دنیا ماده‌ اول که تعاریف است و ماده دوم که اهداف است بسیار تاثیرگذار در محتوای موادی بعدی است. پس اینجا اختلاف نظر ما با هم مشخص شد. بنده می‌گویم اهداف باید بسیار ریز و دقیق نوشته می‌شد.

ماده 2 باید حسب تصور بانکداری مرکزی انقلاب اسلامی باید اهداف برای آن نوشت. مثلا نوع نگاهی که ما به مقوله اعتبار و جایگاه آن به عنوان عدل در کشور داریم، شما باید یک بند درباره عدالت می‌نوشتید. تصور شما و قانون‌گذار از اهداف چون شعار و مقدمه است، ادامه‌اش هم اتفاقی نمی‌افتد. مشکل این نگاه چیست؟ مشکل این است که شما باید نتیجه عملکرد این قانون را با اهدافش بسنجید. شما امکان ارزیابی اثر می‌گیرید. من اگر نوشته باشم یکی از اهداف قانون عدالت است، شما در ارزیابی عدالت را مبنا قرار می‌دهید و کل قانون را بر مبنای عدالت ارزیابی نقد می‌کنید.

حسینی دولت آبادی: به نظر من چیزی که مهم است چیزی است که در ماده 3 آمده است که ناظر بر بحث شما است.

پیغامی: بسیار خب، ماده 3 را بررسی می‌کنیم. ولی عرض بنده این است که ماده یک و ماده 2 بسیار هویت‌بخش به تمامی فصول این قانون است که متاسفانه این دو ماده معیوب است و هویت‌های بعدی این نوشته هم معیوب است.

ادامه دارد…